Politiques d’achat public et vie chère au Gabon : une intervention étatique sous tension

Par Willyhanove OBAME, Doctorant en droit public à l’Université de Lille - Chercheur au Centre d’Études et de Recherches Administratives Politiques et Sociales (CERAPS).

Face à la recrudescence des tensions socio-économiques liées à la flambée des prix des produits de première nécessité, le gouvernement gabonais a décidé, en mai 2025, la création d’une centrale d’achat publique. Ce retour affirmé de l’État dans la sphère économique après la crise économique des 70 à la suite des politiques d’ajustement structurelles dès 1980 comme le décrit le Pr Hugues Alexandre Barro CHAMBRIER dans sa thèse de doctorat intitulée « l’économie du Gabon: analyses politiques d’ajustement et d’adaptation » publié en 1990 aux éditions Economica.

Cette décision du gouvernement repose sur la promesse d’un approvisionnement maîtrisé, équitable et moins coûteux pour les consommateurs. Mais cette intervention, à travers un instrument d’achat public, soulève de vives interrogations juridiques, économiques et institutionnelles. Dans un contexte de faiblesse structurelle du système de commande publique, ce projet incarne un exemple frappant de tension entre finalité sociale et exigences juridiques de transparence, d’efficacité et de régularité.

Ce qui nous permet de nous demander dans quelle mesure l’instrument juridique de l’achat public peut-il être un levier efficace de lutte contre la vie chère au Gabon, sans renforcer les dysfonctionnements structurels du système de commande publique ?

Avec le soutien des bailleurs de fond tels que le FMI, l’achat public est devenu levier traditionnel de régulation économique qui a conduit à une certaine rupture et résurgence de l’intervention de l’État gabonais. Malgré cela, la structuration juridique et institutionnelle de ce projet reste encore floue et pourrait conduire à des interrogations sur les risques d’opacité, de gré à gré et de contournement des principes fondamentaux.

Pour le comprendre, nous allons tour à tour analyser la réponse étatique par la commande publique face à la crise du pouvoir d’achat (I) par la suite montrer que cette décision, notamment dans sa mise en œuvre peut traduire une centralisation des achats publics porteuse d’effets pervers (II).

I- Une réponse étatique par la commande publique face à la crise du pouvoir d’achat

L’augmentation persistante des prix des produits de première nécessité au Gabon a remis à l’agenda politique la question de la régulation publique des circuits d’approvisionnement. Dans un pays où les déséquilibres structurels entre l’offre nationale et la demande intérieure sont aggravés par la dépendance aux importations, la vie chère constitue un enjeu central de légitimité gouvernementale. En réponse, l’État a annoncé, en mai 2025, la création d’une centrale d’achat publique chargée d’assurer la fourniture de certains biens essentiels à des conditions maîtrisées, relançant ainsi une logique d’intervention étatique directe dans l’économie.

Cette décision, bien que justifiée par l’urgence sociale, s’inscrit dans une stratégie plus large où la commande publique est mobilisée comme instrument de politique économique et sociale. Dès lors, il convient de s’interroger sur la nature juridique et fonctionnelle de cet outil : comment la commande publique, en tant que technique contractuelle et levier d’action publique, peut-elle concilier objectifs sociaux immédiats et exigences juridiques de régularité, de transparence et de performance ?

Ce retour de l’État acheteur, loin d’être anodin, mérite d’être analysé à l’aune de son enracinement historique (A), de la configuration institutionnelle gabonaise contemporaine (B)

A- L’achat public comme levier traditionnel de régulation économique

L’achat public, entendu comme l’ensemble des actes juridiques par lesquels une autorité publique acquiert des biens, des services ou des travaux en contrepartie d’un prix, n’est pas seulement une procédure technique de dépense. Il constitue également un instrument majeur d’intervention étatique, susceptible d’être mobilisé pour atteindre des objectifs macroéconomiques, sociaux et territoriaux. Cette fonction régulatrice de la commande publique est d’autant plus visible dans les États en développement où l’État demeure souvent le principal opérateur économique et le premier investisseur, comme c’est le cas au Gabon.

Historiquement, la commande publique a servi de vecteur d’action publique dans les États à économie dirigée ou mixte. En période de crise économique ou de déséquilibre de marché, elle est perçue comme un levier de stabilisation conjoncturelle, de soutien à la production locale, ou encore de régulation des prix. La littérature économique et juridique insiste à ce propos sur la dimension stratégique de la commande publique, notamment dans les pays à faible industrialisation. Ainsi, selon S. Saussier, « l’achat public est un outil de politique publique à part entière, susceptible de promouvoir des objectifs qui excèdent la seule satisfaction d’un besoin » (La commande publique comme politique publique, in Politiques publiques et contrat, LGDJ, 2015).

Cette approche est confirmée par l’OCDE, qui identifie l’achat public comme un catalyseur potentiel de croissance inclusive, de résilience économique et de développement durable (OECD Recommendation on Public Procurement, 2015). En effet, bien au-delà des impératifs de concurrence ou d’efficience budgétaire, la commande publique permet aussi de répondre à des finalités sociales : lutte contre la pauvreté, soutien aux petites entreprises locales, développement régional équilibré, accès équitable aux biens essentiels.

Dans cette logique, le recours à une centrale d’achat publique apparaît comme une forme institutionnalisée de cette fonction régulatrice. Elle permet, théoriquement, de regrouper les besoins des administrations, de négocier des prix plus compétitifs avec les fournisseurs, et d’assurer une meilleure planification des approvisionnements. L’exemple de l’Union des Groupements d’Achats Publics (UGAP) en France, ou celui de la Centrale d’achat des médicaments essentiels (CAME) au Bénin, montre bien que cette centralisation peut renforcer l’efficience tout en servant une finalité sociale.

Cependant, pour que cet instrument remplisse efficacement sa mission, encore faut-il qu’il s’inscrive dans un cadre juridique cohérent, doté de garanties suffisantes en matière de transparence, de performance, et d’imputabilité. Au Gabon, où le système de passation des marchés publics souffre de lacunes persistantes (grande proportion de marchés de gré à gré, absence de régulateur actif, faible transparence), l’introduction d’une centrale d’achat ne va pas de soi. Elle interpelle le juriste sur les conditions de sa légalité, sur son articulation avec les règles de droit commun des marchés publics, et sur les risques d’un contournement systémique des procédures.

Ainsi, la commande publique, en tant que levier de réponse à la vie chère, se situe à la croisée de l’action sociale urgente et du droit public des contrats. Elle devient l’expression d’un État-providence sous contraintes, cherchant à restaurer sa légitimité par des instruments qu’il peine encore à maîtriser pleinement.

B. L’intervention étatique au Gabon : entre rupture et résurgence

L’annonce, en mai 2025, de la création d’une centrale d’achat publique des produits de première nécessité par le gouvernement gabonais s’inscrit dans un mouvement de résurgence de l’intervention étatique dans la sphère économique. Cette décision, présentée comme une réponse conjoncturelle à la flambée des prix alimentaires, réactive pourtant des logiques anciennes d’intervention directe, autrefois emblématiques de la gestion économique gabonaise des années 1970–1980. Il convient ainsi de replacer cette initiative dans la trajectoire historique et institutionnelle du pays pour mieux en cerner les implications juridiques et les limites structurelles.

1- Héritage interventionniste et crise du modèle rentier

Dans les années 1970–1980, l’État gabonais s’était fortement engagé dans la régulation de l’économie, soutenu par une rente pétrolière florissante. L’État, devenu le principal pourvoyeur de biens, de services et d’emplois, avait créé des entreprises publiques et parapubliques chargées d’approvisionner les marchés locaux en produits essentiels à des prix encadrés (SOGADIS, OGA, etc.). Ces structures s’inscrivaient dans une volonté d’assurer la souveraineté économique nationale, tout en maîtrisant les effets inflationnistes de l’importation.

Mais à partir des années 1986–1990, la baisse des cours du pétrole, conjuguée aux programmes d’ajustement structurel imposés par le FMI, entraîne un retrait progressif de l’État de la sphère productive. Les entreprises publiques sont liquidées ou privatisées, les subventions réduites, et la libéralisation des prix devient la norme. Le discours dominant devient celui de la « bonne gouvernance », de la transparence, et du désengagement de l’État au profit du marché ([PNUD Gabon, Rapport national sur le développement humain, 2002] ; [Gaulme, Crise des pays pétroliers africains, Policy Center, 2018]).

2- Une résurgence dictée par l’urgence sociale et politique

La décision de 2025 constitue une rupture partielle avec cette orientation néolibérale. Confronté à une inflation alimentaire chronique, à des tensions sociales croissantes, et à une contestation politique renouvelée, l’État se positionne à nouveau comme acteur économique central, sous la bannière de la solidarité nationale et de la justice sociale. La centrale d’achat est ainsi censée garantir des prix stables, empêcher les pratiques spéculatives, et renforcer l’équité territoriale en matière d’approvisionnement.

Ce retour de l’État fournisseur ne procède pas d’un revirement idéologique, mais d’un réalisme politique pragmatique, voire défensif. Il illustre un phénomène analysé par la doctrine contemporaine comme une « intervention de crise » ou « interventionnisme résiduel » (J.-M. Sauvé, L’État régulateur à l’épreuve des urgences sociales, RFDA, 2012). Autrement dit, l’État est contraint d’agir, non pas pour bâtir un modèle économique alternatif, mais pour compenser les défaillances du marché et préserver sa légitimité sociale.

3- Une opération juridiquement fragile et institutionnellement incertaine

Pour autant, cette réactivation de la puissance publique économique se heurte à l’absence d’un cadre juridique consolidé. La centrale d’achat annoncée n’est pas encore dotée d’un statut organique clair : il n’existe pas, à ce jour, de décret fixant sa personnalité morale, sa structure de gouvernance, ses règles de passation des marchés ou ses modalités de contrôle. Il s’agit donc d’un projet hors droit, ou du moins pré-juridique, dont la légalité formelle reste suspendue à une hypothétique réglementation future.

De plus, dans un pays où les marchés publics sont déjà fragilisés par des pratiques opaques (93,25 % de gré à gré en 2024, selon [Ecomatin, juin 2025]), une telle centralisation risque d’aggraver les déséquilibres systémiques : concentration des achats sans contrôle indépendant, absence de mise en concurrence réelle, risques de corruption administrative et de captation politique des commandes.

Enfin, l’intervention de l’État dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire, sans articulation avec le secteur privé, ni mécanisme de concertation avec les opérateurs économiques, menace d’entraver les dynamiques du marché au lieu de les réguler. L’exemple de l’échec des anciennes structures d’État dans les années 1980 doit ici servir d’avertissement : la centralisation administrative, en l’absence de professionnalisation et de régulation rigoureuse, peut aboutir à une désorganisation accrue des circuits économiques.

Pour c’est raisons, l’inquiétude demeure au sujet d’une centralisation des achats publics porteuses d’effets pervers

II. Une centralisation des achats publics porteuse d’effets pervers

Si la mise en place d’une centrale d’achat publique répond à une volonté étatique de mieux encadrer les prix et sécuriser l’approvisionnement des produits essentiels, sa concrétisation au Gabon soulève d’importantes préoccupations. En l’absence d’un cadre juridique robuste, de procédures standardisées et d’une gouvernance transparente, cette centralisation des achats risque de reproduire, voire d’amplifier les défaillances chroniques du système gabonais de commande publique. Entre pratiques opaques, fragilité institutionnelle et risques de capture politique, l’initiative, loin d’être neutre, apparaît comme un facteur possible d’aggravation des dysfonctionnements existants.

A. Une structure juridique et institutionnelle encore floue

L’efficacité d’une centrale d’achat publique repose en grande partie sur la clarté de son statut juridique, la précision de ses missions et la solidité de ses mécanismes de gouvernance. Dans le cas gabonais, la décision de créer une centrale d’achat des produits de première nécessité, bien qu’annoncée par le Conseil des ministres le 30 mai 2025, n’a pas encore été formalisée par un texte réglementaire exécutoire fixant ses modalités d’organisation, ses attributions ou ses règles de fonctionnement. Cette carence normative expose l’initiative à de nombreux risques d’illégalité, d’incohérence institutionnelle et d’inefficacité opérationnelle.

1- Une absence de base légale formelle

À ce jour, aucun décret, arrêté ou loi ne précise l’existence juridique de la centrale d’achat, ni sa personnalité morale, son rattachement administratif, son mode de financement ou son régime de responsabilité. Ce flottement juridique rend difficile son identification en tant qu’autorité contractante au sens du Décret n°00027/PR/MEPPDD du 17 janvier 2018 et modifié par Décret N° 0053/PR/MEP du 21/11/2023 modifiant et complétant certaines dispositions du décret n°00027/PR/MEPPDD du 17 janvier 2018 portant Code des Marchés Publics en République gabonaise , lequel impose aux entités publiques de se conformer aux principes de transparence, de mise en concurrence et de bonne gestion des deniers publics.

Or, en droit administratif, la capacité d’agir au nom de l’État en matière contractuelle suppose une compétence légalement établie. À défaut, tout acte d’achat ou de passation de contrat serait entaché d’illégalité pour incompétence ou vice de forme. Une telle situation expose non seulement l’État à des contentieux, mais affaiblit aussi la crédibilité de la structure vis-à-vis des fournisseurs et des partenaires financiers.

2- L’absence d’encadrement procédural spécifique

Les centrales d’achat obéissent, dans les systèmes juridiques modernes, à des règles spécifiques de passation et d’exécution des marchés, notamment en ce qui concerne les modalités de mutualisation, les accords-cadres, les conventions d’adhésion ou encore les responsabilités partagées entre la centrale et les entités bénéficiaires. Ces dispositifs sont largement encadrés par des instruments comme la directive 2014/24/UE en Europe, ou encore par les meilleures pratiques recensées par l’OCDE et la Banque mondiale.

En l’absence de tels mécanismes au Gabon, le recours à la centrale risque de se faire dans une opacité totale, sans procédures standardisées, ni publication préalable des marchés, ni suivi contractuel rigoureux. Cela renforce la tentation du gré à gré, déjà dénoncée par les évaluations internationales. Ainsi, le rapport MAPS Gabon (2022) relevait une « absence de cadre normatif pour les achats groupés, les accords-cadres et les centrales d’achat », rendant le système gabonais non conforme aux standards internationaux.

3- Une gouvernance institutionnelle incertaine

La réussite d’une centrale d’achat repose également sur une gouvernance claire, impliquant une direction administrative compétente, un contrôle indépendant, un système d’information fiable et une articulation cohérente avec les autres organes de l’État (ministères techniques, direction du budget, ARMP, etc.).

Or, aucune instance de régulation indépendante ne semble actuellement en mesure de superviser la future centrale. L’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP), bien que théoriquement compétente, est institutionnellement affaiblie et dépourvue de moyens juridiques et techniques. De même, les services chargés du contrôle des dépenses publiques (IGF, Cours des comptes, inspections techniques) souffrent d’un déficit de ressources humaines et de coordination. Ce déficit de pilotage rend la mise en œuvre de la centrale d’autant plus risquée qu’elle concentre un pouvoir d’achat considérable dans un espace juridico-administratif non maîtrisé.

B. Les risques d’opacité, de gré à gré et de contournement des principes fondamentaux

En toute théorie, la création d’une centrale d’achat publique devrait permettre une rationalisation des achats, une meilleure transparence des processus contractuels et une plus grande maîtrise des dépenses publiques. Pourtant, dans le contexte gabonais, cette centralisation des achats soulève de fortes inquiétudes quant à sa conformité aux principes fondamentaux du droit des marchés publics, notamment ceux de publicité, de mise en concurrence, d’égalité de traitement et de transparence. À l’analyse, le risque est grand que la centrale d’achat devienne un vecteur d’aggravation des pratiques opaques déjà largement répandues dans le système national de passation des marchés.

1- Une culture administrative marquée par le contournement systémique des règles

La commande publique gabonaise est depuis plusieurs années confrontée à des pratiques dérogatoires chroniques, au premier rang desquelles le gré à gré non justifié. Selon les données les plus récentes publiées par le portail d’analyse économique Ecomatin (juin 2025), 93,25 % des marchés publics passés au Gabon entre 2023 et 2024 l’ont été en procédure non concurrentielle, soit sans appel d’offres ni publicité préalable. Ce chiffre alarmant, confirmé par le rapport MAPS Gabon (2022), place le Gabon parmi les systèmes d’achat public les moins transparents de la région.

Dans ce contexte, l’introduction d’un acteur centralisé disposant d’un pouvoir d’achat massif mais sans encadrement juridique risque de normaliser l’exception, c’est-à-dire de banaliser le recours au gré à gré comme mode ordinaire de contractualisation. Cette dérive est d’autant plus probable que l’argument de l’urgence sociale ou de l’intérêt général peut être instrumentalisé pour contourner les procédures concurrentielles.

La doctrine a pourtant mis en garde contre ce phénomène : selon P. Terneyre, « la souplesse procédurale ne saurait justifier la suppression pure et simple des garanties fondamentales du droit des marchés publics » (La liberté contractuelle de l’administration, RFDA, 2008).

2- L’opacité renforcée par l’absence de publication et d’évaluation

La transparence est une exigence cardinale du droit de la commande publique, consacrée tant par les standards internationaux (OMC, UNCITRAL, UEMOA) que par le droit gabonais lui-même (Décret n°00027/PR/MEPPDD du 17 janvier 2018 et modifié par Décret N° 0053/PR/MEP du 21/11/2023 modifiant et complétant certaines dispositions du décret n°00027/PR/MEPPDD du 17 janvier 2018 portant Code des Marchés Publics en République gabonaise ). Or, l’État gabonais ne dispose toujours pas, à ce jour, d’un système fonctionnel de publication et de suivi des marchés publics.

Le portail officiel des marchés est inactif, les données contractuelles sont inaccessibles, et aucun mécanisme de suivi des engagements contractuels n’est opérationnel.

La mise en œuvre de la centrale d’achat dans ce contexte sans publication systématique des appels d’offres, des attributions ou des rapports d’exécution renforce une culture du secret qui contrevient aux exigences minimales de transparence. Cette opacité rend également impossible toute évaluation ex post, tant en termes de performance économique que d’impact social réel.

Le risque est donc double : d’une part, les citoyens, les fournisseurs et les organes de contrôle sont exclus de l’information ; d’autre part, l’administration elle-même se prive d’outils d’analyse et de pilotage fondés sur des données probantes.

3- L’affaiblissement des garanties de concurrence et d’égalité d’accès

Le recours excessif à une structure unique d’achat peut également verrouiller l’accès au marché public pour de nombreux opérateurs économiques, notamment les PME locales, les fournisseurs ruraux ou les nouveaux entrants. En concentrant les achats au sein d’une centrale sans processus concurrentiels clairement définis, l’État crée de fait un oligopole d’attributaires, choisis de manière discrétionnaire, parfois sur des bases informelles ou relationnelles.

Cette dynamique est contraire à l’esprit même des marchés publics modernes, qui visent à garantir l’ouverture économique, l’innovation, la compétitivité et la lutte contre la corruption. À ce titre, le Rapport 2020 de l’OCDE sur l’intégrité dans les achats publics souligne que « la transparence et la concurrence sont les meilleurs remparts contre les risques de collusion, de favoritisme et de gaspillage des fonds publics ».